PravoDay

Как в теории финансов, так и в практике бюджетного процесса, целевые программы рассматриваются как долгосрочный инструмент государственного воздействия на экономику. Провозглашенный в рамках реформы бюджетного процесса переход к среднесрочному бюджетированию, ориентированному на результат, предусматривает расширение сферы применения программно-целевого подхода.

Помимо федеральных целевых программ предусматриваются ведомственные целевые программы.

Основные отличия первых от вторых прослеживаются по следующим критериям:

– уровень утверждения;

– отраслевая принадлежность;

– принцип планирования расходов.

Бюджетной реформой предусмотрено, что при внедрении ведомственных целевых программ будут учитываться опыт и преимущества, полученные в ходе реализации федеральных целевых программ.

Однако, как показало проведенное исследование, преимущества использования программно-целевого подхода в бюджетном процессе в настоящее время используются не в полной мере. Допускается искажение сути мероприятий действующих федеральных целевых программ, имеются существенные недостатки в процессе их финансирования и реализации, отсутствует система критериев оценки их результатов. Кроме того, программные мероприятия зачастую рассчитываются на кратко- или среднесрочный период, решают специфические задачи или проблемы отдельно взятого региона и не являются инвестиционными. В чем причина такого положения дел?

Практика включения в состав программ мероприятий с короткими периодами реализации сложилась еще в 1993–1995 гг. В условиях несовершенного бюджетного законодательства и при отсутствии механизмов финансового контроля, действительно, в этот период целевые программы были практически единственным способом обеспечения эффективного использования бюджетных ассигнований для проведения крупных праздников и памятных дат.

Но сейчас в России сформирована весьма жесткая система контроля за использованием бюджетных средств.

Поскольку видимых причин для финансирования праздничных мероприятий в составе целевых программ нет, логичным было бы проведение разного рода конференций и фестивалей в рамках текущей деятельности бюджетных учреждений. Однако, как и в 1993–1995 гг., в 2005–2006 гг. создаются подпрограммы, назначаются госзаказчики, ставятся цели и определяются критерии эффективности для проведения каждого праздника.

Приведенные примеры можно было бы считать недоразумением, исключением из правил, если бы другие программные мероприятия служили действительно фактором роста экономики за счет государственных инвестиций. В этом случае расходы капитального характера должны преобладать в структуре финансирования программ.

Однако этого не происходит, а сокращение объемов финансовых средств, выделяемых на инвестиционные проекты, приводит к тому, что программы утрачивают свою инвестиционную сущность, вследствие чего финансирование программного раздела федерального бюджета практически превращается в дополнительный источник субсидирования регионов.

До 2004 г. включительно федеральные целевые программы по содержанию слабо отличались от других видов бюджетных затрат, включая различные виды финансовой помощи, расходы капитального характера по ним составляли всего 15–20%. Но даже в настоящее время, когда формально капитальные вложения преобладают в структуре затрат программного раздела бюджета, состав программных мероприятий все равно не позволяет говорить о преобладающем инвестиционном характере бюджетных расходов. Дело в том, что фактическое расходование средств осуществляется по таким мероприятиям, которые не подразумевают инвестиций в реальный сектор промышленности, что не позволяет говорить об эффективном инструментарии государственного регулирования экономики.

Согласно отчету Минэкономразвития «О ходе реализации федеральных целевых программ в 2008 году», в составе большинства из них под инвестициями подразумевается приобретение офисной техники, монтаж локальных вычислительных сетей или охранно-пожарной сигнализации, хотя такие расходы предусмотрены и в сметах на содержание бюджетных учреждений.

На наш взгляд, необходимо, чтобы в рамках федеральных целевых программ осуществлялись долгосрочные инвестиции, которые обеспечивают значительный экономический или социальный эффект.

Можно предположить, что перечисленные недостатки будут устранены в результате создания соответствующих ведомственных программ. Но в таком случае речь должна идти и о внесении изменений в состав мероприятий всех федеральных целевых программ, корректировке функций и полномочий их государственных заказчиков.